1.1. Введение в служебное право

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Существование любого государства невозможно без развитой системы государственной власти, основанной на строгом правовом регулировании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Государство призвано координировать деятельность людей в обществе, формировать и реализовывать общественные идеалы и цели; оно решает эти задачи с помощью квалифицированных государственных служащих.
Социально-экономические и политические реформы предполагают организацию государственной службы в Российской Федерации, которая обеспечила бы взаимодействие всех сфер государственного управления, упорядочила все процессы формирования организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построения и правового описания иерархии государственных должностей, отбора, подготовки, продвижения, оценки, поощрения и ответственности государственных служащих, а также обеспечила бы соблюдение прав и свобод человека и гражданина. По существу речь идет о формировании государственной службы как комплексного социально-правового института.
В Российской Федерации создана система местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем законных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, ранее единая система государственной власти – государственной службы разделена на две, наделенные собственными полномочиями.

1.1. Введение в служебное право

Что такое служба, служебные отношения?
Сегодня слово “служба”, главным образом, используется в следующих значениях. Во-первых, под службой понимают систему организационно-оформленных структур управления какой-либо деятельностью, ее осуществления, во-вторых, организации, выполняющие служебные, обслуживающие функции, в третьих, подразделение организации, в четвертых, вид социальной деятельности.
Несовершенство понятийной базы во многом обусловило и отсутствие единого нормативного правового акта, который регулировал бы служебные отношения в СССР, трудности формирования служебного законодательства в Российской Федерации, формулирования и реализации современной концепции государственной службы Российской Федерации.
В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное понятие государственной службы. В специальной литературе оно определяется чаще всего на основе действующих нормативных правовых актов, а так как разработка и принятие их является продолжительным по времени процессом, то важность проблемы правового регулирования этого социального института несомненно велика. При обсуждении Федерального закона “Об Основах государственной службы Российской Федерации” высказывался ряд предложений по формулировке понятия “государственная служба”. Так, под государственной службой различные авторы подразумевали:

деятельность государственного аппарата;

систему отношений, связанных с организацией деятельности и с устройством государственного аппарата, осуществлением полномочий государственных органов и служащих, правовым положением и профессиональным совершенствованием кадров государственного аппарата;

профессиональную деятельность граждан, занимающих должности в аппарате органов государственной власти и управления и реализующих установленную законодательством Российской Федерации и входящих в нее республик компетенцию данных органов;

деятельность, осуществляемую в аппаратах органов законодательной, исполнительной, судебной властей на федеральном, республиканском, местном уровнях*.

* Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации (доклад) // Вестник государственной службы. — 1992. — С. 5-16.; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. — 1996. — № 12. — С. 10-18; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. — М.: Луч, 1995. — 178 с.; Государственная служба в России: концепция, опыт, проблемы. — М.: Луч, 1993. — 140 с.; Машкина Н.Н. Государственная служба: понятие и становление // Материалы 32 МНСК “Студент и научно-технический прогресс”: Государство и право. Управление. — Новосибирск: Изд-во НГУ, изд-во СибАГС, 1994. — С. 32.

Специфическая концепция государственной службы нашла отражение в Федеральном законе и принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации о государственной службе. В трактовке этих законов под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности государственной службы “Б” и “В”. Таким образом, из под действия Федерального закона выведены лица, замещающие должности категории “А”, а также должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности, - лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов, и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.
Основной задачей государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности”*.

* Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. — М.: Юристъ, 1996. — С. 107.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего – служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе*. Это, прежде всего работники государственного сектора экономики. Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире, как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях, учреждениях и тому подобное. Но внутри этого широкого понимания все равно различают виды государственной службы, в зависимости от ее специфики. Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус)**. В связи с этим можно выделить и черты самой государственной службы, как правового института.

* Государственная служба основных капиталистических стран. — М. Наука, 1977. — С. 250.
** Служба в государственных и общественных организациях / Под ред. Д.П.Бахраха. - Свердловск. Изд-во Свердловского юридического института, 1986. — С. 4

Государственная служба обязана своим возникновением государству, с его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.
Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”* определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом. Таким образом, государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Следовательно, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

* Федеральный Закон Российской Федерации “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31.07.95 г. № 119-ФЗ

Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству потребовало необходимость выделения управленческой, организаторской деятельности, как таковой. Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления*.

* Воробьев В.А. Советская государственная служба. — М. 1986. — с. 7

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, чертами государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными для этого работниками — государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из вышеизложенного, под государственной службой следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Или как определяет Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” в статье 2: “Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнением полномочий государственных органов”*.

* Федеральный закон Российской Федерации “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31.07.95 г. № 119-ФЗ, статья 2.

Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Должность — первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке*. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления**. Или как определяет закон о государственной службе, государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей***.

* Служба в гос. и обществ. организациях ... С. 4.
** Манохин В.М. Советская государственная служба. — М.: Юридическая литература, 1966. — С. 72.
*** Федеральный закон Российской Федерации “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31.07.95 г. № 119-ФЗ, статья 1.

Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы.
Государственная служба строится в соответствии с определенными принципами, то есть с основополагающими началами, определяющими ее характер. Статья 5 Федерального Закона определяет следующие принципы: верховенство Конституции и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями (принцип законности), приоритет прав и свобод человека и гражданина и обязанность государственного служащего соблюдать и защищать их, единство системы государственной власти, принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную, равный доступ к службе (то есть в независимости от пола, национальности, социальной принадлежности, убеждений и так далее), обязательность для государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей (централизм), принцип единства основных требований к государственной службе, профессионализм и гласность в ее осуществлении, ответственность за принимаемые решения, в непартийность и стабильность кадров государственных служащих.
Таким образом, служебное право является публично-правовой отраслью российской системы права, так как нормы его призваны обеспечить прежде всего общезначимые (публичные) интересы — интересы государства, общества в целом. Вместе с тем, взаимосвязи с частноправовыми отраслями обширны — с помощью приемов, свойственных этим отраслям, происходит защита интересов государственных служащих.